عام 2022، تضمّنت نسخة المسودة المسربة للموازنة بند إلغاء الإعفاء من الضريبة على الأملاك المبنية في حالة الشغور. لكن، سرعان ما تم إلغاؤها في مجلس النواب ضمن لجنة المال والموازنة بما أثبت حينها الانحياز لمصالح أصحاب الثروات والأملاك على حساب العدالة الضريبية. أمّا اليوم، فيُطرح بندٌ مماثل من قبل وزارة المالية وذلك ضمن مسودة مشروع موازنة 2027. فهل يتكرّر اليوم ما حدث لهذا البند عام 2022؟

في حال إقراره أو عدمه، لا يمكن النظر إلى هذا الاقتراح بمعزل عن التاريخ الطويل للسياسات الضريبية والعقارية في لبنان، ولا عن الدور الذي أدّاه الإعفاء من ضريبة الأملاك المبنية في تكريس الشغور والمضاربة العقارية. فالمسألة لا تتعلّق فقط باستعادة إيرادات ضريبية، بل أيضاً بكيفية استخدام السياسة الضريبية لتنظيم استخدام الأراضي وتوجيهها نحو تلبية الحاجات الاجتماعية، وفي مقدّمها الحق في السكن. لذلك، نبدأ أولاً بعرض مضمون هذا البند وإشكالياته، لننتقل بعدها إلى النظر في تأثيرات الإعفاء السابقة، ونختم بالتأكيد على أهمية إقرار هذا البند كخطوة أولى، لا تكتمل إلا بفرض ضريبة منفصلة على الشغور، ولا سيما في ظل أزمة السكن والنزوح المستمرة.

إلغاء إعفاء الشقق الشاغرة من ضريبة الأملاك المبنية: إشكاليات الطرح

تقترح المسودة الحالية للموازنة إزالة إعفاء الشقق الشاغرة من ضريبة الأملاك المبنية وإعادة فرض هذه الضريبة على أن تُحتسب على أساس الإيرادات التي كان من الممكن أن تدرّها في حال إشغالها. في حال أنشئ المبنى من قبل تجّار العقارات، تطبّق الضريبة بعد ٣ سنوات، أما في الحالات الأخرى فيبدأ التطبيق بعد سنة واحدة. ويتم احتساب الضريبة في سنة التكليف الأولى على أساس 50% من الإيرادات الصافية التي سيحقّقها المالك عند التأجير، على أن تفرض في سنة التكليف اللاحقة لسنة انتهاء الشغور على أساس كامل الإيرادات.

وقد جاء ضمن الأسباب الموجبة لهذا البند تشجيع مالكي العقارات على بيعها أو تأجيرها، بما يحل مشكلة المواطنين لإيجاد أماكن لشرائها أو استئجارها للسكن أو لغير السكن. كما وتشجيع مالكي العقارات شاغلي العقارات المصرّح عن شغورها التصريح عن انتهاء الشغور طالما لن يستفيدوا من وقف الضريبة بما يعزّز إيرادات الخزينة. كما أنّ تدنّي نسبة الغرامات المتوجّبة عن إهمال التصريح عن انتهاء الشغور، أدّى إلى عزوف المكلّفين عن تصريح إشغال العقار آملين بسقوط بعض سنوات التكليف بعامل مرور الزمن، خاصةً أن هذه الغرامات خاضعة للتسويات والتخفيضات المستمرة.

لهذه المقاربة إشكاليات عدة. فكما ورد ضمن تعليقنا على مسودة مشروع موازنة 2022، يأتي هذا الطرح مرة أخرى ليكافئ المطورين العقاريين الذين لطالما استغلوا الإعفاء الضريبي على الوحدات الشاغرة للمضاربة العقارية، عبر إعفائهم من تطبيق الضريبة لسنتين إضافيتين. كما يساوي هذا الطرح بين المستثمرين الكبار والمقاولين والمالكين الصّغار، بدل فرض ضريبة تصاعديّة حسب مدة الشغور وثروة المالك، بل ويضع ثقل هذه الضريبة على الملّاك الصغار. كما أنه لا يحل بالضرورة “مشكلة المواطنين في إيجاد أماكن لاستئجارها أو للشراء”، فهو لا يربط بين الإعفاءات الضريبية وتخصيص الاستخدام بما يتناسب مع المصلحة العامة، كالتخصيص للسكن الميسر.

كيف ساهم الإعفاء الضريبي في تكريس الشغور والمضاربة؟

بغض النظر عن الإشكاليات حول مضمون البند بشكله الحالي، لا بدّ من النظر تاريخياً إلى كيفية إعفاء مالكي الوحدات الشاغرة من الضريبة على الأملاك المبنية وما كان تأثير ذلك. فقد جاء ذلك ضمن سياسات ضريبية أوسع منحازة بشكلٍ واضح لمُكدِّسي الثروات والأملاك، تقوم على الحماية المطلقة للقطاع العقاري باعتباره أحد القطاعات “الناجحة” في الاقتصاد الوطني القائم على الريع، في ظلّ النهج السائد لتسليع الأرض وغياب مفهوم العدالة الضريبية وأي بعد اجتماعي في سياسات الدولة. فمنذ تأسيس الدولة اللبنانية، ساد رفض مطلق لفرض أي ضريبة على العقارات أو الربح العقاري باعتبار أن المهاجرين وضعوا ثرواتهم التي أنتجوها في الخارج، في لبنان. وقد اعتمدت السلطات تدخلاتٍ تسهّل تجارة الأراضي والمضاربات العقارية عن طريق الحدّ من الضرائب بأشكالها كافة. 

أُقرّت ضريبة الأملاك المبنية للمرة الأولى عام 1922 بموجب القرار رقم 1481، واستندت إلى نموذج ضريبي تنازلي يُحتسب على أساس صافي الإيرادات المتأتية من الأملاك المبنية. في صياغته الأولى عام 1922، فرض نظام ضريبة الأملاك المبنية في المادة السادسة منه إجراءات متكررة ومرهقة للتصريح بالشغور، إذ كان يُلزم مالكي العقارات بالتصريح عن شغور العقار كل ستة أشهر، ضمن إجراءات شملت تقديم التصاريح وإجراء عمليات كشف وتحقق مكثفة. لكن هذا القانون قد خضع، منذ إقراره، لعدة تعديلات تشريعية وتنظيمية، أبرزها قانون 0/1962، والقانون رقم 583/2004، والتعميم رقم 2179/2011. وقد أدّت التعديلات المتعاقبة على هذه الأطر التنظيمية إلى تبسيط إجراءات التصريح بالشغور تدريجياً والحدّ من مستوى التدقيق المرتبط بإثبات الشغور، بما أتاح هامشاً أوسع للتصريح عن العقارات على أنها شاغرة، وفتح المجال أمام الإفراط في التصريح بالشغور.

وقد أدّى هذا الواقع إلى تشجيع الشغور ومن خلاله المضاربات العقارية، بحيث قدّم التسهيلات الضريبيّة للمالكين وحفّزهم على ترك شققهم شاغرة، أو على عدم تسجيل عقود الإيجار في البلدية للحصول على إعفاءات ضريبية. بحسب بحثٍ لمختبر المدن في بيروت، تبيّن أنّ معدّلات الشغور مرتفعة جدّاً في كافة أنحاء مدينة بيروت وتلامس الـ 20% وهو ما يعرف بالشغور المفرط، لا سيّما فيما يتعلّق بالشقق الفخمة التي تتجاوز معدّلات الشغور فيها نسبة 31%، و22% للشقق ذات السعر المرتفع. كذلك، وبحسب تقديرات صندوق النقد الدولي، تجاوزت نسبة الشقق السكنية الشاغرة 23% من الوحدات السكنية المبنية بين عامي 1996 و2018. 

تشمل هذه الشقق وحدات سكنية يُحجِم المطوّرون عن بيعها بانتظار انتعاش السوق من جديد، وكذلك الشقق التي اشتراها مغتربون وأحياناً بعض الأثرياء اللبنانيين المقيمين، باعتبارها استثمارات طويلة الأجل، بحيث يُعدُّ الاستثمار في العقارات شائعاً في لبنان نتيجة تشجيع الدولة عليه. تتضخّم معدّلات هذا الشغور نتيجة خطاب سائد يروّج له “اللوبي العقاري” النافذ، الذي ترسّخ نفوذه خلال العقد الماضي وتمأسس من خلال إنشاء وكالات عامّة مثل المؤسّسة العامّة لتشجيع الاستثمارات في لبنان “إيدال”، ومجموعات ضغط، مثل جمعية المطوّرين العقاريين اللبنانيين “ريدال”، التي ترتبط ارتباطاً قوياً بالطبقة المهيمنة من سياسيين ومصرفيين، وبالكاد يمكن التمييز بينهما. ويتعزّز هذا الشغور من خلال النظام الضريبي الذي يعفي الشقق الفارغة من ضرائب البلدية والملكيّة.

وهو ما يؤدي أيضاً إلى خسارة عائدات للخزينة اللبنانية. بافتراض أن 20% من الوحدات السكنية ضمن نطاق بيروت البلدي شاغرة، واستناداً إلى معدلات الضرائب في عام 2020، فإن التقدير السريع لخسائر بلدية بيروت السنوية مع هذا الإعفاء يتجاوز 33 مليون دولار. أمّا بالنسبة لوزارة المالية، فتبلغ خسائرها سنوياً 100 مليون دولار عن الضرائب التي يمكن أن تحصلّ في بيروت الإدارية وحدها. كذلك، كما سبق وذكرنا، يُسهّل النظام الضريبي الحالي الإفراط في الإبلاغ عن الشغور، وبالتالي التهرب الضريبي. تعكس مقارنة استطلاعات مختبر بيروت مع الأرقام التي أبلغت عنها بلدية بيروت، المبالغة الجسيمة في التقدير في السجلات العامة، حيث تمّ الإبلاغ عن رقم مبالغ فيه، يزيد عن 50% من وحدات الشاغرة. إن التقدير البسيط للخسائر في عائدات الضرائب، بالنظر إلى هذه المبالغة في الإبلاغ عن الشغور، يؤدي إلى خسارة إيرادات بلدية بمبلغ 86 مليون دولار و260 مليون دولار إضافية كخسائر لوزارة المالية من الوحدات شاغرة فقط. كما يشير صندوق النقد الدولي في قسم من تقريره الصادر بعنوان “تقرير المساعدة الفنية حول إعادة السياسة الضريبية إلى المسار الصحيح” أن إلغاء هذا الإعفاء الضريبي على الشقق الشاغرة يؤمن إيرادات إضافية للدولة والبلديات بنسبة 0.3% من الناتج المحلّي.

إلغاء الإعفاء: خطوة ضرورية وإن كانت غير كافية

بالرغم من إشكالياته، قد يشكلّ هذا الطرح خطوة إيجابية أولية نحو استرجاع الدور الاجتماعي للأرض كمكان للسكن أو للعمل أو للنشاطات الاجتماعية والثقافية والزراعية وغيرها، عبر حدّه من الممارسة السائدة لاستخدام الأرض كأصول تخزّن فيها الثروات. كما من شأنه الحد من سلوكيات المضاربة، ما يساهم في ضبط ارتفاع أسعار الأراضي. فمن الأساسي إلغاء كافة الإعفاءات على ضريبة الأملاك المبنية، إضافةً إلى الرسوم والعلاوات البلدية وإعادة فرض الضرائب على جميع الممتلكات المبنية، بمعزل عن حالة الإشغال، تبعاً لمقياس تصاعدي يراعي حالات العسر المادي، بما يعني إخضاع الأملاك العينية الخالية والشاغرة لهذه الضريبة من أجل التحفيز على استخدامها. 

في المقابل، يبقى الطرح خطوة ناقصة، من جهة لكونه لا يزال يعطي امتيازات لتجار الأبنية ولا يراعي حالات العسر. كما لا يكفي وحده للحدّ من المضاربات العقارية والإسهام في توفير الوصول إلى السكن عبر تأمين مخزون من الشقق الميسّرة. 

للحد من عدد الشقق الشاغرة، ذهبت مدن ودول عدّة في العالم إلى إقرار ضريبة شغور. تساهم هذه الضريبة في كبح المضاربة العقارية من خلال تحفيز المضاربين على بيع عقاراتهم، أو على تأجيرها بما يساهم في تأمين المزيد من الوحدات للإيجار وإتاحة مخزون من الشقق الميسّرة، بالإضافة إلى تحريك السوق وتخفيض الأسعار بسبب ارتفاع العرض. لعل المثال الأبرز عن تطبيق هذه الضريبة هو مدينة فانكوفر في كندا، والتي أقرّت في عام 2017 ضريبة سنوية بنسبة 1% على المنازل الفارغة. كما يتم فرض ضريبة على العقارات الفارغة بنسبة 5%، مع تخصيص عائدات الضرائب لمبادرات السكن الميسر. تمّ تطبيق هذه الضريبة أيضاً في مدينة أوكلاند في الولايات المتحدّدة الأميريكية، حيث تفرض ضريبة مقطوعة تصل إلى 6000$ لكل عقار و3000$ لكل وحدة سكنية على العقارات التي تُشغل أقلّ من 50 يوماً في السنة. أمّا في إسبانيا، وضمن القانون الشامل للحقّ في السكن، تمّ تطبيق رسوم إضافية على الضريبة العقارية للمنازل الشاغرة لمدة عامين على الأقل، وقد يصل الرسم الإضافي إلى 100% من صافي مبلغ الضريبة عندما تكون فترة الشغور أكثر من ثلاث سنوات. كما يجوز للبلديات زيادة نسبة الرسوم بما يصل إلى 50% إضافية إذا كانت العقارات غير المأهولة مملوكة من أصحاب عقارين أو أكثر في المنطقة نفسها. 

في لبنان، تقدّر قيمة مخزون الشقق الفخمة والمتوسطة الشاغرة بنحو 10 مليارات دولار. يمكن إخضاع جميع هذه الوحدات لضريبة تصاعدية على قيمتها، ترتفع سنوياً من 1% إلى 5%. بشكلٍ مبسط، في حال تطبيق ضريبة الـ1% على قيمة الشقق الشاغرة، بحسب البيانات المتوفّرة، تقدّر قيمة عائدات ضريبة الشغور بنحو 100 مليون دولار سنوياً، بالحدّ الأدنى. بينما جاءت تقديرات “بيروت مدينتي” للضرائب التي يجب أن يدفعها أصحاب الشقق الفارغة بـ200 مليون دولار سنوياً.

الشقق الشاغرة ومواجهة أزمة السكن والنزوح

في النهاية، تبرز اليوم أهمية مضاعفة لإلغاء هذا الإعفاء كخطوة أولى، وإقرار ضريبة شغور منفصلة كخطوة لاحقة. ففي ظلّ الأزمة السكنية المستمرة، كما وأزمة النزوح الطارئة، وفي ظل وجود حوالي 330 ألف نازح/ة حتى أوّل أيلول 2026، يعتمد 76% منهم/ن على الإيجار للوصول إلى السكن نظراً لغياب أي حلول بديلة على الصعيد الرسمي وانسحاب تام  للدولة من إدارة أزمة السكن عند كل أزمة أو فاجعة. وفي هذا السياق، تُرك إيواء النازحين/ات مسألة يتحكّم بها المالكون ليس فقط في توفير المساكن، بل أيضاً في التحكّم ببدلات إيجاراتها،  ممّا عكس “رأسمالية الحرب” التي تستغل الأزمات لتحقيق الربح. 

في المقابل، تشير دراسة أجراها مختبر المدن في بيروت وشملت 7,691 شقة سكنية إلى أنّ غالبية الشقق الشاغرة التي جرى رصدها، والبالغ عددها 1,393 وحدة، قابلة للاستعمال وسليمة بنيوياً، إذ بلغت نسبة الوحدات السليمة 90% من العينة الممسوحة. ويعني ذلك أنّ جزءاً من المخزون السكني القائم لا يُستخدم، رغم إمكانية إعادة إدخاله إلى السوق بسهولة من دون الحاجة إلى إنشاء وحدات سكنية جديدة. وعليه، لا تقتصر أهمية إلغاء الإعفاء على استعادة إيرادات ضريبية، بل تكمن أيضاً في إمكانية استخدام السياسة الضريبية كأداة للحد من إبقاء الوحدات السكنية شاغرة وتحفيز أصحابها على إعادة استخدامها أو طرحها في السوق. 

بهذا، يمكن أن يشكّل إلغاء الإعفاء خطوة أولى نحو معالجة الشغور، ولا سيما إذا اقترن لاحقاً بإقرار ضريبة شغور مستقلة ومصمّمة بما يحدّ من إبقاء الوحدات السكنية غير مستعملة لفترات طويلة. فزيادة الوحدات المتاحة للإيجار قد تساهم في توسيع المعروض السكني والحد من الضغوط على سوق الإيجارات، بما قد ينعكس على خفض بدلات الإيجار. وفي ظل أزمة السكن والنزوح المستمرة، تصبح إعادة توجيه جزء من المخزون السكني القائم نحو الاستخدام أولوية، لتطرح سؤالاً أوسع حول دور الدولة في ضمان الوصول إلى السكن الملائم والميسّر.