تتزايد النقاشات اليوم حول أهمية إنشاء وزارة تخطيط، ضمن المقاربة التي يُراد لها أن تكون جديدة للحكومة، بشكل خارج عن المحاصصات والأهواء الحزبية. لكن هذه الرؤية للدولة ليست بجديدة، بحيث أن عدداً من الحكومات في تاريخ لبنان الحديث، كانت قد شكّلت فعلياً، وزارة تخطيط، تحت مسمّيات عدّة، تهدف كلّها إلى التركيز على سياسة لبنان الإنمائية والتخطيط العام الشامل وتفرّعاتها في السكن والزراعة وغيرها من القطاعات.
بالإضافة إلى ذلك، فقد شهدت مداولات تشكيل الحكومة سنة 2018 استحداث وزارة التخطيط أو التصميم. وفي أواخر عام 2016، سبق هذه المطالبات اعتماد وزارة دولة لشؤون التخطيط، دون أن يكون هناك أي كيان إداري فعلي أو حتّى صلاحيّات ومهمات قانونيّة لها. لا تصبّ هذه المطالبات في خانة “استحداث” الوزارة بقدر ما هي مطالبات بإحيائها، لأن تاريخ لبنان شمل وجود فاعل لوزارة تحت اسم “وزارة التصميم العام” بين 1954 و1977، قبل أن تُلغى. والجدير بالذكر هنا أنه في عام 2022 كان قد قُدّم اقتراح قانون لإعادة إحياء وزارة التصميم العام.
نقدّم في هذا المقال نبذة عن تاريخ هذه الوزارة وسياق إلغائها، مشدّدات على أهمية تأسيس هكذا وزارة، بهدف إنتاج خطة شاملة اقتصادية سياسية للدولة والمناطق. لأنّ ما نفتقده اليوم هو مؤسسة عامة تضع هذه الرؤية وتقود نقاشاً وطنياً حولها، خصوصاً على مستوى تنظيم الأراضي.
وزارة التخطيط المأمولة
في خطوة نأمل أن تكون فاعلة في تكريس وزارة تُعنى بالإنماء والتخطيط والإسكان كجزء من هيكلية الدولة، عبّر رئيس الحكومة المكلّف نوّاف سلام، عن رفضه تشكيل الوزارات بالشكل المعتاد اعتماداً على التنفيعات. كما عمدت بعد الناشطات\ون إلى الإضاءة على أهمية إنشاء هذه الوزارة، إنطلاقاً من تفادي تقاذف المسؤوليات، عبر تخصيص مؤسسة تُعنى بشؤون المناطق وتنميتها، وتستطيع أن توجّه عمل باقي الوزارات فيما يخصّ إعادة الإعمار.
كما تعمل هذه الوزارة على توجيه سياسة لبنان الإنمائية، من خلال وضع رؤية وخطة وطنية للتنمية الاقتصادية والاجتماعية والسياسة الإنمائية، ورسم سياسة اقتصادية واجتماعية ومالية موحدة تنسجم مع الخطة العامة، وتُشرِف على عملية تنظيم الأراضي والمشاريع المقترحة لتتماشى وهذه الرؤية. وهو ما نفتقده اليوم في لبنان، في ظل غياب مؤسسة عامة تضع هذه الرؤية، وهو ما يسهّل سيطرة الزبائنية والتنفيعات والمحاصصة، خصوصاً على مستوى تنظيم الأراضي.
ومن الممكن أن نستلهم من نص خطّار شبلي1محاضرة خطّار شبلي بعنوان “المؤسسات الاقتصادية في القطاع العام” التي ألقاها في 14 شباط 1966 ضمن سلسة محاضرات “لبنان الغد ومؤسساته الفاعلة”. حول وزارة التصميم العام التي كانت قائمة بين 1954 و 1977، بحيث يُظهر بأن الدولة كانت قد “جهّزت هذه الوزارة بمديرية للدراسات والتخطيط وبمجلس للتصميم والإنماء يتولّى إعطاء التوجيهات والتوصيات المتعلقة بسياسة الدولة في مختلف الحقول، وإبداء الرأي في الخطط والبرامج ومشاريع الإنشاء والتجهيز.” كما أنّها استطاعت أن تكسر المركزية الإدارية بحيث تجهّزت “في كل محافظة، بهيئة إقليمية تقنية وبمجلس إقليمي استشاري يتولّيان شؤون التنمية فيها. وشكّلت كذلك الفرق المتعدّدة النشاطات تجوب المناطق لتدرس حاجاتها عن كثب. وأحدثت علاوة عن هذا كله، لجنة للتخطيط تتولّى فيما تتولّى تتبّع أعمال التخطيط وتوجيهها.”
وقد حصل ذلك يومها، لأن الدولة كانت قد أدركت أهمية الإحصاء كأساس للعمل الإنمائي، ممّا دفعها أيضاً إلى استحداث “مديرية خاصة لهذه الغاية في وزارة التصميم العام وأولتها صلاحيات واسعة منها جمع الإحصاءات والمعطيات العددية التي تهم البلاد من اقتصادية واجتماعية ومالية وتربوية وصحية وغيرها، وتوحيد هذه الإحصاءات والمعطيات، ومن ثم تحليلها، وتفسيرها، واستخلاص النتائج منها، ووضع الدراسات التقنية التي تقتضيها. وأنشأت إلى جانبها لجنة استشارية تتولى إبداء الرأي في برامج العمل والتحسينات التي يمكن إدخالها على الإحصاءات وغير ذلك من المسائل التي تعرض عليها.2محاضرة خطّار شبلي بعنوان “المؤسسات الاقتصادية في القطاع العام” التي ألقاها في 14 شباط 1966 ضمن سلسة محاضرات “لبنان الغد ومؤسساته الفاعلة”.“
وبالتالي، فإن الضغط اليوم لتأسيس هكذا وزارة، هو ضغط باتّجاه إنتاج خطة شاملة وتحديد لا المقاربة العمرانية فقط، بل أيضاً الاقتصادية السياسية الاجتماعية للدولة والمناطق.
نظرة إلى ماضي وزارة التصميم العام
في 16 أيلول 1954، صدر المرسوم الرقم 6393 بإنشاء وزارة جديدة باسم “وزارة التصميم العام” وتولّى الوزارة رئيس مجلس الوزراء حينها سامي الصلح.
حدّد مرسوم تنظيم وزارة التصميم العام مهامها “بتوجيه سياسة لبنان الإنمائية وتنسيقها وجمع الإحصاءات التي تؤدي إلى تعزيز الثروة الوطنية وزيادة الدخل القومي ورفع مستوى الحياة.” في الإنماء، أنتجت الوزارة عدداً من التقارير والأبحاث، نذكر منها البرنامج الانمائي لمنطقة الهرمل 1974، بالإضافة إلى الخطة الخماسية لمشاريع الري. كما أصدرت عدداً من الإحصاءات، كاستمارة لدراسة التنظيم المدني في القرى في العام 1968، ودراسة حول إنشاء مساكن شعبية 1968.
وعملت وزارة التصميم العام على وضع “تصميمٍ عامٍ شاملٍ ينسجم والحاجات ويتلاءم مع الأوضاع في تطويرها في حقول التجهيز والإنشاء والتجميل بغية الاستفادة المثلى من جميع مرافق البلاد. يتضمّن التصميم العام الشامل برامج فرعية يتناول كل منها مشروعاً أو مشاريع عدة لتجهيز الإنشاء.” على مستوى البرامج الفرعية، عملت الوزارة على إنتاج برامج بناء مساكن شعبية في الأقضية عام 1972، وعلى مشروع قانون 1968 لإنشاء مساكن شعبية، وعلى خرائط مشروع بناء المساكن الشعبية في صور، على سبيل المثال لا الحصر.
إضافةً لذلك، كانت وزارة التصميم العام “تُبدي الرأي في المشاريع العمرانية التي تتولّاها مباشرة الإدارات العامة وذلك لمناسبة طلب الاعتمادات لها”، كإبدائها الرأي في قضية إزالة الأكواخ الملاصقة للميتم الارثودوكسي في منطقة مار الياس في بيروت عام 1968.
أمّا بالنسبة لهيكلية الوزارة، فقد اشتملت وزارة التصميم العام على مجلس التصميم والإنماء من جهة، والمديرية العامة للتصميم العام من جهة ثانية. وتضمّ هذه الأخيرة، الديوان، مصلحة الإحصاء المركزي والتي كان لها دور أساسي في توفير الإحصاءات وإجراء المسوحات الأساسية، ومصلحة البرامج والتنسيق.
وقد قام عمل الوزارة أوّلاً على جمع المعلومات الإحصائيّة وتنسيق الجهد الإحصائي لمختلف أجهزة الدولة، ومن ثمّ دراسة هذه الإحصاءات وتحليلها ونشرها. وبناءً على هذه الدراسات والتحليلات تولّت الوزارة الإعداد لخطّة شاملة ومفصّلة على المستوى الوطني، بناءً على أهداف اقتصاديّة واجتماعيّة محدّدة، وسياسات كفيلة بتحقيقها على المدى البعيد. وبمجرّد توفّر هذه الخطّة والسياسات، كان بإمكان الوزارة توجيه الإدارات والوزارات الأخرى لدراسة مشاريع تفصيليّة محدّدة، تتعلّق بمهمات هذه الوزارات والإدارات وتتناسق مع قدراتها وميزانيّاتها. كان المطلوب أن يتمّ صياغة واقتراح هذه المشاريع بشكل يتّفق مع “التصميم العام”، أي الخطّة الشاملة الكفيلة بتحقيق الأهداف الاقتصاديّة والاجتماعيّة الشاملة.
الهدف من إنشائها وديناميكيات إلغائها
كان الهدف من نموذج الوزارة نفسه أن يتم صياغة مشاريع بشكل يجعلها تصب في خدمة أهداف كبرى متكاملة، لا على أساس المحسوبيّات والخدمات المحليّة. كما كان الهدف من الوزارة توجيه الموارد الرسميّة لتنمية القطاعات الاقتصاديّة الإنتاجيّة وتحفيزها، وفق الأهداف العامّة التي تتولّى هذه الوزارة صياغتها. وحصل النقيض مع إلغاء الوزارة واعتماد نموذج الإنفاق العبثي وغير الموجّه. فتنامت القطاعات الريعيّة (المضاربات العقاريّة مثلاً) وتضاءل دور القطاعات الإنتاجيّة (زراعة وصناعة) تحديداً، بفضل غياب أي توجيه للإنفاق والمشاريع بما يخدم حاجات القطاعات المنتجة.
من ناحية أخرى، ارتبطت الوزارة بإنشاء المديرية العامة للتنظيم المدني. كان الرئيس فؤاد شهاب قد كلّف في بداية العام 1960 مؤسسة فرنسية (IRFED) لتضع «الخطة الشاملة للإنماء» التي لم تكن وزارة التصميم قادرة على وضعها، ولسنوات عدّة. وبدأت حينها وزارة التصميم العام التي كانت قائمة منذ عام 1955، بالعمل عليها. وقد لخّص هذا الوضع أحد وزراء التصميم معتبراً أنّ “معدّل حياة الوزارة في لبنان هو ثمانية أشهر. منذ زمن الإستقلال، عاشت بعض الوزارات سنتين، ووزارات أخرى بضعة أيام، إنّما كمعدل عام، فهو ثمانية أشهر”. إذاً، كان التوجّه حينذاك بإنشاء جهاز تكون مهمّته التصميم ويُعطى استقراراً كاملاً لسنوات، بحيث إذا تغيّرت الوزارة أو الحكومة أو تغيّر رئيس الجمهورية، تبقى المديرية وتستمرّ معها عملية وضع الخطة الإنمائية. ومن هنا أتت المديرية العامة للتنظيم المدني. أراد فؤاد شهاب حينها إنشاء مجلسٍ ضمن المديرية يتضمّن الكفاءات من خارج الإدارة، أي من غير الموظّفين. وتمّ بالفعل إنشاء المجلس الأعلى للتنظيم المدني وضمّ مهندسين وذوي كفاءات فنية اعتُبروا من الأفضل في البلد.
تم إلغاء وزارة التصميم بداية عام 1977، في نهاية حرب السنتين الأولى، عندما ساد الاعتقاد بأن الحرب اللبنانية انتهت. واعتبرت السلطة بأنه يجب إلغاء هذه الوزارة والبدء بالمراحل المتقدمة من الخطة الإنمائية. بالرغم من ذلك، بدا واضحاً بأن المشروع انتهى مع انتهاء ولاية الرئيس فؤاد شهاب. ومع تشكيل حكومة الرئيس سليم الحص أصدرت الحكومة المرسوم الاشتراعي رقم 5 تاريخ 31-1-1977 الذي نصّ على إنشاء مجلس الإنماء والإعمار. ومن مهام هذا المرسوم إعداد خطة عامة وخطط متعاقبة وبرامج للإعمار والإنماء واقتراح سياسات اقتصادية ومالية واجتماعية تنسجم مع الخطة العامة وذلك ضمن أهداف إنمائية ومالية محددة، وعرضها جميعها على مجلس الوزراء للموافقة. ونصّ أيضاً على إلغاء وزارة التصميم العام معتبراً أن المجلس يقوم بمهام الوزارة ولا ضرورة لاستمرار الوزارة لعدم تضارب المهام والصلاحيات.
وما جرى بعد إلغائها هو استبدالها لاحقاً بمجالس الخدمات، التي قامت على أساس توزيع موارد الدولة على النافذين من خلال هذه المجالس. فكانت المشاريع مجرّد أدوات لتوزيع الخدمات على المناصرين والمتعهّدين المقرّبين.
…كما كان لدى لبنان وزارة إسكان
في هذا السياق، لا بدّ أنّ نذكر أيضاً أنه كان للبنان وزارة إسكان وتعاونيات. فعلى إثر أزمة غلاء المعيشة التي شهدها لبنان في بداية السبعينيات والتي أدّت إلى ارتفاع أسعار الأراضي ومواد البناء، وبالتالي أسعار الأبنية والإيجارات -ممّا ساهم في تفاقم أزمة السكن في تلك الفترة، وفي ظلّ عجز الدولة التام\ مجلس الإسكان عن إيجاد حلول جذرية لها- ارتأت حكومة الرئيس صائب سلام حلّ الأزمة عبر وضع مشروع قانون معجّل يقضي بتحويل مجلس الإسكان إلى مديرية عامة للإسكان وتأسيس المديرية العامة للتعاون، إلى جانب إنشاء وزارة الإسكان والتعاونيات. صدر قانون إنشاء الوزارة وإلغاء المؤسسات الأخرى التي كانت تُعنى بالإسكان (المصلحة الوطنية للتعمير، مجلس الإسكان) في عام 1973، ولعلّ أبرز الخطط التي طُرحت من خلال هذه الوزارة هي الخطة الخماسيّة (على خمس سنوات) عام 1974، والتي تهدف إلى تنفيذ مشاريع الإسكان انطلاقاً من المشاريع قيد التنفيذ والأموال المتوافرة لدى الوزارة. وكانت الخطة الخماسيّة مشروعاً كانت قد شرعت وزارة التصميم العام بالعمل عليه. لم تصل هذه الخطة إلى مرحلة التنفيذ شأنها شأن الخطط والمشاريع المتلاحقة التي تمّ اقتراحها. بعد اندلاع الحرب اللبنانية، حُصرت مهمة وزارة الإسكان والتعاونيات في تسيير الأعمال الضرورية وتسهيل إعطاء القروض السكنية. ولم تولِ الحكومات المتعاقبة الأهمية للوزارة على الرغم من دورها المفصلي، ولم تخصّص لها الموازنات الكافية أو الدعم الإداري اللازم.
أُلغيت وزارة الإسكان والتعاونيات عام 2000، وأُلحقت المديرية العامة للتعاونيات بوزارة الزراعة، بينما أُلحقت المديرية العامة للإسكان بالمؤسسة العامة للإسكان، على أن يمارس وزير الشؤون الاجتماعية سلطة الوصاية على المؤسسة العامة للإسكان.
حاجتنا اليوم إلى وزارة تُعنى بالإنماء والتخطيط والإسكان
ربّما نعي اليوم، ونحن نحاول البدء بورشة إعمار أخرى نتيجة الحرب الإسرائيلية والأزمات المتعاقبة، حاجتنا إلى جهود مؤسساتية للإعمار والترميم والتعافي.
لكن الأمر يتعدّى ذلك. فقد شهد لبنان على مدى عقود عديدة تدهوراً في الحقوق السكنيّة، وإقفالاً لشواطئه أمام العموم، وغياباً لخطةٍ شاملة في النقل العام، وتمدّد مديني تقوده السوق، ناهيك عن حدودٍ وحواجز متزايدة بين المناطق وحول الأحياء، واختفاء المساحات المفتوحة والخضراء من حياتنا يوماً بعد يوم.
يرتبط هذا المشهد بشكلٍ مباشر بالطريقة التي تُدار بها مدننا، والأهمّ من ذلك، بكيفية صياغة السلطات العامّة للسياسات المدينيّة والشكل المؤسساتي لها. فتوالي نشوء المؤسسات وثم إلغائها منذ الخمسينيات حتى اليوم، ساهم بإنتاج النظرة السائدة إلى السياسات العامة المتعلّقة بالعمران كسياسات تركّز على التقني ولا تُعنى بالشقّ الإجتماعيّ، تختزلها آلية إنتاج السلطة السياسيّة للتشريعات. وقد لعبت المؤسسات الحالية دوراً في تجسيد الاستغلال الذي يدير عمليات التطوير العمرانيّ، بحيث صار التنظيم المديني أداةً لتثبيت هيمنة قلةٍ من كبار المستثمرين على السكّان، وتحكُّمهم بعلاقة الناس مع بيئاتهم الطبيعية والاجتماعية والثقافية وتلك المبنية.
بالتالي، تأتي الحاجة إلى وزارة تُعنى بالإنماء والتخطيط والإسكان من الحاجة إلى مؤسسة مركزية تستطيع أن تُنتِج مسوحات ودراسات وورشات عمل تشاركية، بهدف تقديم مقاربة شاملة وعادلة ومستدامة لتنظيم الأراضي، وقراءة واقعية لتوزيع الخدمات وتقييم للحاجات الاقتصادية والخدماتية في جميع المناطق، خاصة تلك الأكثر تهميشاً.
وفيما قدّمت الدولة، في العقود الثلاث الأخيرة، بديلاً لهذه الوزارات على شكل مجالس خدماتية مناطقية أو إدارات تابعة لوزارات، يتمّ تقاسم نفوذ الأحزاب الطائفية من خلالها، كمجالس الجنوب والمهجّرين والإنماء والإعمار والمؤسسة العامة للإسكان، فإن هذه المجالس لم تقم سوى بقوننة العلاقات الزبائنية من جهة، وتكريس المقاربة التقنية للإعمار، دون تخطيط.
نريد اليوم لهذه الوزارة أن تكوّن أسساً مادية لبناء الدولة، تعتمد في بنيانها على قراءة الواقع الاقتصادي الاجتماعي السياسي البيئي الخدماتي الحقوقي للمناطق، وتساهم في توزيع عادل للثروة.
المراجع:
- 1محاضرة خطّار شبلي بعنوان “المؤسسات الاقتصادية في القطاع العام” التي ألقاها في 14 شباط 1966 ضمن سلسة محاضرات “لبنان الغد ومؤسساته الفاعلة”.
- 2محاضرة خطّار شبلي بعنوان “المؤسسات الاقتصادية في القطاع العام” التي ألقاها في 14 شباط 1966 ضمن سلسة محاضرات “لبنان الغد ومؤسساته الفاعلة”.