المؤسسة العامة للإسكان

ما هي المؤسّسة العامّة للإسكان؟ 

نشأت المؤسسة العامة للإسكان نتيجة تاريخ طويل من استحداثات متفرقة وإلغاءات متكرّرة لمؤسسات إسكانيّة توالت في ظل ابتعاد الدولة عن كل ما له علاقة بالتخطيط وافتقادها لرؤية بعيدة المدى في تعاطيها مع قضية السكن. ولا يمكننا تعريف المؤسسة العامة للإسكان من دون تقديم لمحة موجزة عن جميع المؤسسات التي لم تتمكّن، رغم تعدّد مهامها وصلاحياتها، من رسم خارطة طريق تؤمّن وصول الجميع إلى السكن الملائم. 

بدأت هذه المؤسسات بالظهور مع تفاقم مشاكل السكن في الستينيات، ممّا دفع الدولة إلى تأسيس أول مؤسسة إسكان في لبنان وذلك عام 1962 من خلال ما يعرف بـ “قانون الإسكان” الذي أنشأ “مجلس الإسكان”، وهو هيئة تابعة لوزارة العمل والشؤون الاجتماعية. لكن على الرغم من الصلاحيات الواسعة التي مُنحت لمجلس الإسكان من أجل تحقيق مهامه الإسكانية، لم ينجح هذا الأخير طوال فترة عمله في استخدام تلك الصلاحيات. نتيجة لذلك، عام 1973، نُقلت كافة المهام الإسكانية التي كانت منوطة بوزارة العمل والشؤون الاجتماعية عن طريق مجلس الإسكان، إلى وزارة الإسكان والتعاونيات. كان الهدف الأساسي منها هو العمل على حلّ أزمة السكن التي بدأت معالمها تظهر بشكل حاد في مطلع السبعينات، بعدما ثبت عدم فاعلية مجلس الإسكان، وأُوكِلَ إليها وضع سياسة إسكانية عامة. إنما بالرغم من الصلاحيات التشريعية والتنفيذية الواسعة التي خوّلت هذه الوزارة التعاطي بقضية السكن من الباب الواسع، اقتصر نشاطها من تاريخ تأسيسها وحتى تاريخ إلغائها في عام 2000 على منح القروض لترميم المساكن المتضرّرة جرّاء الأحداث اللبنانية.

عمد بعدها مجلس الوزراء، عام 1977، إلى إنشاء “مصرف الإسكان”، لكنّه، وعلى غرار المؤسسات التي سبقته، لم يتمكّن من لعب أي دورٍ فعّال، واقتصر عمله على منح قروض على فترات زمنيّة متقطّعة وغير منتظمة، بحجّة الظروف التمويليّة الصعبة التي مرّ بها.

وفي عام 1980 صدر قانون متعلّق بإنشاء مؤسسة سكنية جديدة تحت إسم الصندوق المستقلّ للإسكان، بهدف تمويل بناء عشرين ألف وحدة سكنية، تُخصَّص لأصحاب المداخيل المحدودة والمتوسطة. وقد تمّ ربط المساحات التي يموّلها هذا الصندوق بالمداخيل العائلية السنوية للراغبين في الاقتراض، على أن يكون مصدر تمويل هذه القروض من عائدات زيادة عامل الاستثمار. ولكن تمّ إلغاء هذا الصندوق مرّة أولى من خلال مرسوم صدر في 1983 قضى بإنشاء المؤسسة العامة للإسكان، وضمّ جميع موجودات الصندوق إليه. إلّا أنه وبعد سنتين، تمّ إلغاء هذه المؤسسة وإعادة العمل بجميع المؤسسات الإسكانية التي كانت قد أُلغيت. وذلك حتى عام 1996 وفي ظل حكومة الرئيس رفيق الحريري، حيث تمّ إعادة إنشاء المؤسّسة العامّة للإسكان وإنّما هذه المرة في سياق مختلف جداً عما سبق⁶ وأُلحقت المديرية العامة للإسكان والصندوق المستقل للإسكان بالمؤسّسة.  . 

مع الخروج من الحرب الأهلية وتوجّه السياسة العامة نحو تشجيع الاستثمار العقاري، لعب مصرف لبنان دوراً بارزاً في دعم هذه السياسة عبر تقديمه سلسلة من الحوافز للمصارف للاستثمار في القطاع العقاري. حصل ذلك من خلال عددٍ من التعميمات والقرارات، منها القرار الذي يمنح المصارف تحفيزات لوضع برامج إدّخار واقتراض سكني. نتيجةً لذلك، سُخِّر قطاع الإسكان في خدمة هذه السياسة النقديّة، بهدف تحريك السيولة الفائضة لدى المصارف. ومن خلال التركيز على التسليف من أجل التملّك كسياسة رئيسية، أتت خطوة إعادة إنشاء المؤسسة العامة للإسكان ضمن سعي الدولة إلى تشجيع الإدخار والتسليف وتقديم القروض.

ما هي مَهامها؟

مؤسّسة عامّة مركزيّة تتمتّع بالشخصية المعنوية وبالإستقلال المالي والإداري⁷ يكون لها أنظمة إدارية ومالية خاصة يضعها المجلس وتصدّق بمراسيم تُتّخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح الوزير.، وتخضع بالإضافة إلى أحكام قانون إنشائها، لأحكام قانون الإسكان أيضاً⁸ التي لا تتعارض أحكامه مع أحكام قانون إنشاء المؤسّسة. كما تخضع لرقابة التفتيش المركزي⁹ للوزير ان يطلب من رئيس هيئة التفتيش المركزي التحقيق مع رئيس المجلس وأعضائه. وديوان المحاسبة المؤخّرة، ولرقابة مجلس الخدمة المدنية. مركزها بيروت، ويحقّ لها إنشاء فروع في كافّة المناطق اللبنانية¹⁰تُقبل الطلبات دون أي رسوم أو مقابل في مركزها الرئيسي في بيروت والمراكز الإقليمية الأخرى. ولها أن تتعاون مع الإدارات المختصة بشأن الدراسات والمسوحات والإحصاءات الإسكانية، ولها أن تتعاقد مع مكاتب متخصّصة وخبراء لإجرائها، كما لها أن تتعاقد أيضاً لهذه الغاية مع الهيئات والمؤسسات والصناديق الأجنبية والوطنية أو الإقليمية أو الدولية وفقاً لأحكام القوانين المرعيّة الإجراء. 

إنّ المهمة الأساسية للمؤسّسة هي “تسهيل إسكان المستفيدين” وذلك من خلال:

1. إجراء الدراسات والمسوحات الإسكانية لجميع المناطق اللبنانية¹¹تزود المديرية العامة للتنظيم المدني المؤسسة بنسخة عن كل مرسوم تخطيط او استملاك أو ارتفاق مرفقا بالخرائط الملحقة به فور نشره وكذلك بالاحصائيات اللازمة عن رخص البناء المعطاة في مختلف المناطق كل ستة أشهر. 
2. بناء المساكن مباشرة أو بواسطة الغير وفق برنامج، على أن يخضع لموافقة مجلس الوزراء كل برنامج يتجاوز عدد الوحدات السكنية فيه مائة مسكن.
3. تشجيع الادّخار والتسليف للسكن وفقاً لنظام يضعه المجلس ويُصدّق بمرسوم يُتّخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح الوزير.
4. تقديم القروض المتوسطة والطويلة الأجل لغايات السكن إلى:

• الهيئات المنتفعة لبناء المساكن وتمليكها من المستفيدين الذين تتوفّر فيهم الشروط المطلوبة باستثناء الشركات التجارية.
• المستفيدين لبناء مساكن على عقارات يملكونها، أو لشراء مساكن مبنية أو قيد الإنشاء أو لتوسيع مساكنهم أو ترميمها.
• الهيئات المنتفعة لبناء المساكن من أجل تأجيرها من العاملين لديها.

5. تقديم القروض المتوسطة والطويلة الأجل مباشرة أو بالمشاركة مع مصادر تمويل أخرى، إلى الأشخاص الطبيعيين والمعنويين والهيئات المنتفعة لبناء المساكن بهدف تأجيرها من المستفيدين، إيجاراً تملّكياً. 

وتم تكليف المؤسسة العامة للإسكان لتسوية تمليك عقارات المصلحة الوطنية للتعمير الملغاة، حيث تبيّن أن المصلحة لم تقم بتنظيم عقود البيع المؤقتة لجميع شاغلي العقارات، رغم تفاوت مدّة إشغالهم والمبالغ المترتبة عليهم. ما دفع الشاغلين بدون عقود إلى الإحجام عن متابعة إجراءات التملّك أُسوة بالآخرين.

كما تبيّن أن عدداً كبيراً من المقيمين أقدموا على البناء على أملاك المصلحة المصنّفة حدائق ومساحات عامّة، ولم يكن بالإمكان فرز هذه العقارات وتمليكها من شاغليها.

بالتالي، وبحجة تعزيز الموارد المالية للمؤسسة العامة للإسكان، صدر القانون رقم 525/2003 الذي جعل العقارات التابعة للمصلحة الوطنية للتعمير أملاكاً للمؤسسة، وأُعطيت للمؤسسة صلاحية تقاضي الأرصدة المتوجِّبة من أثمان العقارات وتمليكها للشاغلين بعد تسوية مخالفات البناء إن وجدت. وللمؤسسة الحق ببيع الوحدات التجارية، وتأجير الإنشاءات والوحدات غير السكنية في المشاريع الإسكانية.

مرحلة ما بعد الحرب الأهلية: سياسة إسكانية عَرَضية ومصالح رأس المال أولاً

بعد الحرب الأهلية، تبنّت الدولة سياسةً إسكانية قوامها التسليف من أجل الإسكان، وهي نتيجة عرَضية لما اقتضته المصالح الاقتصادية القائمة في مرحلة ما بعد الحرب، في ظلّ نظام مصرف لبنان النقدي القائم على تثبيت سعر صرف الليرة مقابل الدولار عند 1507.5 ليرة. فمع الخروج من الحرب وزيادة الطلب على الأبنية والعقارات، ووجود سيولة فائضة¹²هناك ملايين من الدولارات مجمدة في القطاع العقاري، وأنه إذا تم إدخال القروض، قد تتحرك هذه الأموال لدى المصارف، سمح المصرف المركزي للمصارف باستخدام احتياطاتها الإلزامية للتسليف والإقراض من أجل تملّك مسكن بالليرة اللبنانية، مقابل أن تعيد المصارف هذه الأموال إلى المصرف المركزي بالدولار. فكان المصرف المركزي راعي هذه السياسة الإسكانية خدمةً لسياسته النقدية.

فواجهت المؤسسة العامة للإسكان بعد تأسيسها مشكلة عدم وجود مصادر ماليّة تتيح لها إقراض المواطنين، لهذا لم تتمكّن من مباشرة أعمالها، إلّا بعد أن وقعت على بروتوكول مع عدد من المصارف التجارية اللبنانية، بدعم من المصرف المركزي، يحدّد طريقة الإقراض وشروط التمويل والاستيفاء والمستندات الواجب تقديمها إلى المؤسسة أو المصرف من قِبَل مختلف الفئات المحدّدة من قِبل المؤسسة للأفراد والتعاونيات السكنية في حالة البناء أو تملّك مسكن مُنجز ومفروز، في حالة ترميم أو توسيع مسكن وفي حالة تملّك مسكن قيد الإنجاز، على أن يكون لهذه المصارف وحدها حق تقدير المخاطر التي تقبل بها عند تقرير مبدأ إقراض أي مواطن وقيمة القرض وشروطه. كما أُقرّ قانونٌ يتيح للمصارف الإشتراك في توفير قروض بالتعاون مع المؤسسة العامة للإسكان، على أن تُعفى تلك القروض من الإحتياطي الإلزامي المفروض على المصارف إيداعه لدى مصرف لبنان، ممّا مكّن المؤسسة من خلال المصارف، من توفير عشرات آلاف القروض في حال توفر السيولة لدى المصارف. وقد دفع تعاون المؤسسة مع المصارف، البعض إلى التأكيد على أن الشراكة بين القطاعين العام والخاص هي السبيل الأفضل لحل الكثير من المشاكل وتوفير الخدمات العامة الأساسية، وأنّ المبادرة التي اعتمدتها المؤسسة العامة للإسكان تركّز على مبدئي التمكين والمشاركة بين القطاعين العام والخاص، وهما ما أوصت بهما مقرّرات مؤتمر اسطنبول الثاني للموئل.

إنما لم يكن قط هناك مساواة بين الشريكين، فالقطاع العام كان يعاني من نقص في السيولة وعجز مالي متزايد، في حين كانت المصارف تشكو من التخمة. أدّى ذلك إلى نشوء تبعية فعلية من المؤسسة للمصارف، التي كانت تأخذ القرارات بشكل شبه منفرد فيما يخص منح القروض، و تعتمد سياسة انتقائية في إعطاء الموافقة وحجبها. و كانت المؤسسة، أي الشريك الأضعف، مضطرة إلى قبول قرارات المصارف، كونها تتحمل وحدها مسؤولية مخاطر القرض.

تمّكنت المؤسسة في التسهيل لـ 82000 عائلة منذ عام 2000 من تملّك مسكن، وبلغ معدّل ملفات التسليف السنوي للمؤسسة 5000 ملف، وتم ضخّ 1000 مليار ليرة سنوياً في السوق العقارية. ووصل عدد القروض التي منحتها المؤسسة بالتعاون مع المصارف الـ 29 قرض مشترك في برنامج الإقراض السكني في عام 2013 إلى 5701 قرضاً قيمتها نحو 1050 مليار ليرة. وقد بلغ عدد القروض التي منحتها المؤسسة منذ بداية عملها الفعلي في أيلول من عام 1999 وحتى نهاية عام 2013، 59415 قرضاً قيمتها الإجمالية 6457 مليار ليرة.¹³علماً أن القيمة القصوى للقرض تصل إلى 270 مليون ليرة حالياً بعدما كانت في السابق 120 مليون ليرة 

لكن على الرغم من ذلك، كان واضحاً أن القروض السكنية التي عملت المؤسسة على تأمينها لم تعُد بالفائدة إلّا على شريحة محدودة من الأفراد. إذ كان يقتضي على المستفيدين أن يتمتّعوا برأس مال أولي كافٍ لتسديد الدفعة الأولى لشراء المسكن، ممّا ترك الشرائح الأضعف إجتماعياً خارج إمكانية الإستفادة من هذه القروض.¹⁴ شروط الاستفادة من قروض هذه المؤسّسة هي أن يكون دخل المقترض العائلي أقل من ثلاثة ملايين ليرة لبنانية شهريّاً، وأن لا يكون مالكاً لمسكن يقع على مسافة خمسة وعشرون كيلومتراً من مركز عمله أو عمل زوجته، وأن تكون جميع المستندات القانونية المتعلّقة بالوحدة السكنية موضوع القرض منجزة (مستند يثبت الدخل، إخراج قيد، مستند يثبت الإقامة الحالية، خريطة إفراز، نظام ملكية مشتركة، رخصة إسكان، إفادة عقارية) هذه الشروط هي نفسها باستثناء قيمة الدخل – التي كانت معتمدة سابقاً في الصندوق المستقل للإسكان، وهي نفس الشروط المطبّقة حالياً في مصرف الإسكان.

أهملت المؤسسة أدوارها الأخرى وتحوّلت إلى مجرّد كفيل للمقترض تجاه المصارف الخاصة، وتحوّل الحق في السكن إلى أداة في خدمة سياسة مصرف لبنان لجذب الرساميل وتشجيع الإستثمار بدلاً من أن يكون هدفاً حقيقياً توضع السياسات من أجل تحقيقه.

المراجع

• 1
   تمارس وزارة الشؤون الإجتماعية سلطة الوصاية على المؤسّسة العامّة للإسكان.
• 2
   للمجلس أن يفوّض بعض صلاحياته إلى رئيسه، كما للرئيس بصفته مديراً عاماً أن يفوّض بعض صلاحياته إلى واحد أو أكثر من المستخدَمين المرتبطين به مباشرةً، والذين يتولّون وظائفهم بالأصالة.
• 3
   تُحدَّد بمراسيم تُتّخذ في مجلس الوزراء صلاحيّات المجلس والرئيس – المدير العام وتُحدّد مخصّصاته وتعويضاته، كما صلاحيّات الأعضاء وتعويضاتهم. 
• 4
   يعيّنون بمرسوم يُتّخذ في مجلس الوزراء، ويجب أن تتوافر في كل من الرئيس والأعضاء الشروط المنصوص عليها في النظام العام للمؤسسات العامة، على أن يكون حائزاً على إجازة جامعية معترف بها في الحقوق أو الهندسة أو إدارة الأعمال والاقتصاد دون وسواها، وأن يكون ذو خبرة عملية في حقل اختصاصه.
• 5
   تُحدّد تعويضات مفوض الحكومة بقرار من الوزير، وتُحدّد تعويضات المراقب المالي بقرار من وزير المالية، على أن لا يتجاوز تعويض أي منهما التعويض المحدد لعضو المجلس. وتُدفع تعويضاتهما كلٌّ من موازنة وزارته، ولا يحقّ لأي منهما تقاضي أي تعويض أو مكافأة من أي نوع كان من موازنة المؤسسة. وفي حال حصول خلاف بين الوزير ووزير المالية، لمجلس الإدارة الطلب من الوزير عرض الخلاف على مجلس الوزراء الذي يقوم قراره مقام رأي الوزيرين .
• 6
   وأُلحقت المديرية العامة للإسكان والصندوق المستقل للإسكان بالمؤسّسة.  
• 7
   يكون لها أنظمة إدارية ومالية خاصة يضعها المجلس وتصدّق بمراسيم تُتّخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح الوزير.
• 8
   التي لا تتعارض أحكامه مع أحكام قانون إنشاء المؤسّسة
• 9
   للوزير ان يطلب من رئيس هيئة التفتيش المركزي التحقيق مع رئيس المجلس وأعضائه.
• 10
  تُقبل الطلبات دون أي رسوم أو مقابل في مركزها الرئيسي في بيروت والمراكز الإقليمية الأخرى
• 11
  تزود المديرية العامة للتنظيم المدني المؤسسة بنسخة عن كل مرسوم تخطيط او استملاك أو ارتفاق مرفقا بالخرائط الملحقة به فور نشره وكذلك بالاحصائيات اللازمة عن رخص البناء المعطاة في مختلف المناطق كل ستة أشهر. 
• 12
  هناك ملايين من الدولارات مجمدة في القطاع العقاري، وأنه إذا تم إدخال القروض، قد تتحرك هذه الأموال
• 13
  علماً أن القيمة القصوى للقرض تصل إلى 270 مليون ليرة حالياً بعدما كانت في السابق 120 مليون ليرة
• 14
   شروط الاستفادة من قروض هذه المؤسّسة هي أن يكون دخل المقترض العائلي أقل من ثلاثة ملايين ليرة لبنانية شهريّاً، وأن لا يكون مالكاً لمسكن يقع على مسافة خمسة وعشرون كيلومتراً من مركز عمله أو عمل زوجته، وأن تكون جميع المستندات القانونية المتعلّقة بالوحدة السكنية موضوع القرض منجزة (مستند يثبت الدخل، إخراج قيد، مستند يثبت الإقامة الحالية، خريطة إفراز، نظام ملكية مشتركة، رخصة إسكان، إفادة عقارية) هذه الشروط هي نفسها باستثناء قيمة الدخل – التي كانت معتمدة سابقاً في الصندوق المستقل للإسكان، وهي نفس الشروط المطبّقة حالياً في مصرف الإسكان.