مجلس الإنماء والإعمار

ما هو مجلس الإنماء والإعمار؟ 

عام 1977، وبعد إلحاق الحرب الأهليّة اللبنانية دماراً هائلاً³ تم تدمير معظم الطرق اللبنانية، ولحقت أضرار بالغة ببقية البنية التحتية وتم محو منطقة وسط بيروت، المركز التجاري للبنان، بشكل شبه كامل. بلبنان، تم إنشاء مجلس الإنماء والإعمار كمؤسّسة عامّة مستقلّة، من شأنها القيام بمهمّة إعادة إعمار لبنان في جميع القطاعات وفي جميع أنحاء لبنان، بدلاً من وزارة التصميم العامّ⁴التي كانت قد أنشئت عام 1954 وأُلغيت بموجب المرسوم الاشتراعي 5/77 الذي أنشأ مجلس الإنماء والإعمار. التي تمّ إلغاؤها بموجب هذا المرسوم. كانت مهمّته الأساسية حينذاك وضع الخطة الشاملة للإنماء، التي كان قد بدأ الحديث عنها في في منتصف الخمسينيّات بالتزامن مع إنشاء وزارة التصميم.

وكان الهدف الرئيسي من تشكيل المجلس –  بحسب الأسباب الموجبة – هو خلق نظام مستقل ومؤسّسة غير مرتهنة سياسياً وغير مُسيطر عليها من أي وزير، ولا تخضع لمصالح النخب السياسية، وتجنّب غياب الكفاءة البيروقراطية والوزارية التي كانت سائدة خلال عمل وزارة التصميم. لم توضع هذه الخطة إلا بعد مرور أكثر من نصف قرنٍ من الزمن، وتمّ اختزالها بـ «الخطّة الشاملة لترتيب الأراضي اللبنانيّة» تحت رعاية مجلس الإنماء والإعمار⁵ بقرار من مجلس الوزراء رقم ١٢٤١ (٢٠٠١)، لُزِّمت «الخطة الشاملة لترتيب الأراضي اللبنانية» لطرفين من القطاع الخاص: دار الهندسة وإيوريف IAURIF، على شكل ائتلاف استشاري . 

مع مرور الزمن، مُنح مجلس الإنماء والإعمار صلاحيات استثنائية واسعة، وهو مسؤول مباشرة أمام مجلس الوزراء⁶ إن مجلس الإنماء والإعمار هو المنارة الرئيسية لمجلس الوزراء، ويتبع تعليماته وينسّق مع الوزارات المعنية.، عن طريق رئيس مجلس الوزراء، الأمر الذي مكّنه من تفادي الأمور الإدارية الروتينية أو التحايل عليها، بحجة  تسريع عملية إعادة الإعمار وإتاحة الوقت الكافي لها. وهو يتمتّع بالاستقلال المالي والإداري، ويخضع لرقابة ديوان المحاسبة ولكنه أُعفي من ضوابط هيئة التفتيش المركزي ومن التدقيق المُسبق من قِبل ديوان المحاسبة (1977). ولا يخضع المجلس لتنظيم أو رقابة أي سلطة عليا أو أي مؤسسة حكومية أخرى، ممّا يعني بأنّه معفي من آليات الشفافية والمساءلة. كما أنّ مجلس الخدمة المدنية ليس له رأي في قرارات التعيين التي يتّخذها مجلس الإنماء والإعمار، إذ أن المعيّنين في المجلس لا يخضعون لامتحان ديوان الخدمة المدنية⁷ الوكالة الحكومية للإشراف على التوظيف في الإدارة العامة، ممّا يترك التوظيف، إلى حد كبير، لتقدير إدارته ورئيس الوزراء. وهو مستقل عن مجلس المناقصات المركزية (إدارات المناقصات)، لذلك فإن لجنة مكافحة الإرهاب تفتقر إلى القدرة على تجاوزه أو مساءلته. وبهذه الطريقة، تم إعفاء مجلس الإنماء والإعمار فعلياً من الرقابة العامة كاملةً. وتجدر الإشارة إلى أنه تم توسيع صلاحيات المجلس بشكل أكبر، بعد اتفاق الطائف.

ولعل مبنى مجلس الإنماء والإعمار اليوم يشكل شاهداً على تحوّل وسط المدينة. ففي عام 1861، تم إنشاؤه على يد العثمانيين ليكون مستشفى بيروت العسكري، ثم في عام 1918 حوّله الفرنسيون إلى العدلية، ثم تحوّل عام 1965 إلى مركز لمعهد الفنون الجميلة في الجامعة اللبنانية. وفي عام 1975 ألحقت الحرب الأهلية اللبنانية دماراً بالمبنى، ليتمّ ترميمه وإعادة تأهيله وتجهيزه عام 1992 ليصبح مبنى مجلس الإنماء والإعمار.       

ما هي مَهامها؟

يعمل مجلس الإنماء والإعمار في عمليات تخطيط المشاريع الكبرى وتنفيذها و/أو تمويلها، بشكل مستقل وبالتنسيق مع الوزارات والبلديات والمؤسسات العامة أو الخاصة، وبشكل وثيق مع الشركات الاستشارية والمنظّمات الدولية. كما يعمل مع اتحادات البلديات لوضع إطار عمل للتخطيط الإقليمي⁸ حتى اليوم، تتداخل مسائل التخطيط بين العديد من الوزارات والهيئات العامة، ولا سيما بين مجلس الإنماء والإعمار، والمديرية العامة للتعمير، والمجلس الأعلى للتخطيط العمراني، وفي بعض الحالات البلديات. في مواجهة التحدي الهائل المتمثل في توضيح الديناميكيات المحلية مع الديناميكيات الأكبر، لا تزال البلديات واتحاداتها تحاول إيجاد طريقها، بشكل أساسي من خلال تجربة أدوات مختلفة.. 

وفقاً لمرسوم إنشائه، يمكن تلخيص مهامه بثلاث نقاط رئيسية: 

• أوّلاً، وضع خطة عمل وصياغة إطار عمل أساسي وتحديد جدول زمني لإعادة الإعمار والتنمية وتصميم المشاريع وتخطيطها وتقديم الاستشارات وتوصيات السياسات الاجتماعية والاقتصادية والمالية؛
• ثانياً، ضمان تمويل المشاريع المقدّمة وجذب القروض من المانحين الدوليين وإدارتها لتمويل هذه المشاريع؛
• ثالثاً، الإشراف على تنفيذ هذه المشاريع وتنفيذها.

عند تشكيله، كانت مهام مجلس الإنماء والإعمار مقتصرةً على بعض المشاريع مثل تطوير مشاريع خطط قطاعية رئيسية. وبعد تغيير النّظام في أوائل التسعينيات، طُلب من مجلس الإنماء والإعمار القيام بالمزيد من المهام بما في ذلك التزام تنفيذ المشاريع؛ وقد بدأت الحكومة بنقل الأنشطة المنوطة بلجنة التنمية التابعة لمطار بيروت الدولي ولجنة مرفأ بيروت إلى مجلس الإنماء والإعمار. ثم في فترة لاحقة، قرّرت أيضاً نقل جميع ملفات مشاريع مدينة بيروت والمشاريع في جميع أنحاء البلاد (كالطرق السريعة) وإغلاق المؤسسات التي كانت مسؤولة عن تلك المشاريع، كذلك تم الاستغناء عن المجلس التنفيذي لمدينة بيروت، والمجلس التنفيذي للمشاريع الكبرى. وبدايةً من عام 1992، أخذ المجلس على عاتقه تنفيذ ملف المشاريع العالية التكلفة، أي في فترة ما بعد الطائف، ومنذ ذلك الحين تتم المساومة على العقود.

يجوز لمجلس الإنماء والإعمار أيضاً اقتراح قوانين ضمن إطار التخطيط العمراني والبناء. وبالتالي، فإن سلطته على قضايا التخطيط وأموره أهم من سلطة المؤسسات المعنية الأخرى. ويمكن لمجلس الإنماء والإعمار أن يحل محلّ الوزارات ووكالات الدولة، ليس فقط فيما يتعلّق بالتمويل، ولكن لدراسة مشاريع التنمية وتنفيذها أيضاً، حتى في مجال تخطيط المدن⁹ ومع ذلك ، لم يتم اتّخاذ أي خطوة لمتابعة سياسة التخطيط الحضري منذ SDRMB (Schéma Directeur de la Région Métropolitaine de Beyrouth) ودراسة المرور في الثمانينيات. . ويجب على مجلس الإنماء والإعمار أن يعدّ موازنات لتنفيذ الخطة، وأن يوصي بمشاريع قوانين إعادة الإعمار والتنمية لمجلس الوزراء. كما منح القانون المعدّل مجلس الإنماء والإعمار سلطة تأسيس شركات عقارية، والهدف الرئيسي من هذا التعديل هو تأسيس شركة سوليدير. وكان مجلس الإنماء والإعمار الصّلة بين سوليدير والدولة اللبنانية، وسُمح له بإصدار سندات الخزينة لتمويل مشاريع البنية التحتية التي تنفّذها سوليدير في إعادة إعمار وسط بيروت. 

سوء إدارة المال العام وأنماط البحث عن الريع 

بإمكاننا أن نفهم منطق عمل مجلس الإنماء والإعمار وسبب وجوده من خلال عدسة الاقتصاد السياسي، والعلاقة التي تربط بين مكوّنات السلطة، ومؤسسات الدولة ونشوئها، والربح الذي ينتج عن السياسات والمشاريع التي تقرّها وتنفّذها.

فبعد الحرب اللبنانية، تم توزيع أصول الدولة ومؤسّساتها على أمراء الحرب، الذين امتد طموحهم من المؤسسات القائمة إلى مؤسسات تم إنشاؤها في إطار عملية إعادة الإعمار والمصالحة، كهياكل موازية للإدارات الرسمية وموالية لهم، وكان من أهمها مجلس الإنماء والإعمار. وكانت إعادة الإعمار قد بدأت تبدو كمشروع أو استثمار جذاب، حيث يمكن جمع الأرباح بالعملات السياسية والمالية من خلاله. ففي ذلك تأمين حصة ثابتة من مكتسبات النظام السياسي، وكسب مادي غير مشروع ومنهجي ومُقَونَن من خلال الاستحواذ على المؤسسات والاستيلاء عليها، كما هو الحال في مجلس الإنماء والإعمار.

يتّسم تاريخ المجلس بعقود من سوء إدارة المال العام عبر الاحتكار الكلي لعملية المناقصات، واختيار الشركات إما المرتبطة بأعضاء مجلس الإدارة، أو تلك المرتبطة بوزير أو عضو في البرلمان أو النخبة الحزبية التي تولّت مناصب منذ نهاية الحرب. يشير تقرير للمركز اللبناني للدراسات – حيث تم دراسة تخصيص المشاريع المتعاقد عليها بين عامي 2008 و 2018 من قبل المجلس – إلى منح 60٪ من إجمالي إنفاق مجلس الإنماء والإعمار (1.9 مليار دولار) لـ 10 شركات فقط ، وحازت شركتان على 23٪ من إجمالي إنفاق المجلس. لوحظ أيضاً شبه احتكار للموارد العامة على مستوى المحافظات والمديريات، حيث تلقّى عدد قليل من الشركات معاملة مميزة على تمويل المشاريع. 

كما بات المجلس مؤسسة تنفّذ السياسات النيو-ليبرالية وتعمل على استقطاب القروض والمنح والمساعدات المالية من المانحين الدوليين. في ظلّ السياسة الاقتصادية التي عكست إصرار الطبقة المهيمنة على ترك فجوات إنماء هائلة، راحت استثمارات المجلس نحو دعم كل ما يساهم في اقتصاد الريع والخدمات، وإهمال الاقتصادات المنتجة. 

بين عامي 1992 و2004، يوضح تحليل استثمارات مجلس الإنماء والإعمار أن البنى التحتية (كالطرقات والاتصالات وغيرها) شكّلت 56٪ من الإنفاق، في حين شكلت القطاعات الإنتاجية كالزراعة 13٪ فقط والضمان الاجتماعي 11٪.

أما من ناحية البرنامج الوطني العاجل للإعمار الذي أطلقه في العام 1991 بهدف تأهيل البنية التحتية الأساسية ورفع مستوى الخدمات، اقتصر المخطّط الأول لهذا البرنامج على المشاريع ذات الأولوية، كإعادة تأهيل قطاعي الكهرباء والمواصلات السلكية واللاسلكية التي تضرّرت بشكل فادح خلال الحرب. ثم سرعان ما حوّل رفيق الحريري هذا البرنامج إلى مشروع “2000 Horizon” الساعي لتهيئة بيئة ملائمة لتحصين استثمارات القطاع العام وتعزيز الثّقة بالدولة وبناء منطقة أعمال مركزية جديدة تماماً لبيروت، وليكون مجلس الإنماء والإعمار أحد ركائز هذه الخطة. 

المقالات والمنشورات ذات الصلة

إحتكار مشاريع المجلس: هناك عشر شركات مقاولات نفذت معظم المشاريع في مجلس الإنماء والإعمار من بينها:

1. الجهاد للتجارة والمقاولات (JCC)، الرئيس التنفيذي هو جهاد العرب، وعابد العرب شقيق جهاد العرب، شريك في الشركة، إذ يرأس عابد العرب التفاصيل الأمنية لرئيس الوزراء سعد الحريري، وجهاد العرب هو ابن شقيق الحارس الشخصي لرفيق الحريري، يحيى العرب.
2. شركة دنش للمقاولات والتجارة (DCTC)، الرئيس التنفيذي هو محمد دنش وهو عضو في حركة أمل. احتكرت الشركة تنفيذ المشاريع في جنوب لبنان، المنطقة الواقعة تحت سيطرة حركة أمل وحزب الله.
3. مؤسسة نزيه سليمان بريدي للهندسة والمقاولات (NBEC)، نزيه بريدي هو الرئيس السابق لنقابة المهندسين والمعماريين¹⁰ لعبت بريدي دوراً في إعفاء “سوكلين” من دفع فواتيرها لنقابة المهندسين والمعماريين.، ولديه صلات سياسية مع تيار المستقبل. كان أحد المشاريع هو تنفيذ المرحلة الأولى من برنامج شبكة الصرف الصحي في المنطقة الشمالية لبيروت الكبرى.
4. شركة البنيان للهندسة والمقاولات، الرئيس التنفيذي هو علي صالح الموسوي المرتبط بنواب حزب الله. تماماً مثل DCTC ، تنفّذ شركة البنيان مشاريع في المناطق الواقعة تحت سيطرة حزب الله. قامت شركة البنيان ببناء مصفاة عيات في بعلبك عام 2008 ،حيث لم يفشل مجلس الإنماء والإعمار في تنفيذ مشروع بنية تحتية ناجحة فقط، بل تسبّب أيضاً بخسائر وأضرار للمزارعين الذين يعرفون المياه غير المكررة تصل إلى السهول حيث يزرعون محاصيلهم. 

المراجع

• 1
  يشترط في العضو أن يكون حاملاً إجازة جامعية معترفاً بها.
• 2
   على الأعضاء المتفرغين أن يتفرّغوا بكليتهم للمجلس، ولا يمكنهم أن يجمعوا بين وظائفهم وأية عضوية نيابية أو وظيفة عامة أو أي نشاط في أية مؤسسة مهما كان نوعها أو أي عمل مهني، سواء كان هذا النشاط أو هذا العمل مأجوراً أو غير مأجور. ويحظر عليهم خلال مدة تعيينهم أن يملكوا -كلياً أو جزئياً- مكاتب للدراسات أو الهندسة أو للمشاريع ولا أن يساهموا فيها، إلا أنه يحق لهم أن يعَينوا في لجان تشكّلها الحكومة وأن يمثّلوا لبنان في مؤتمرات دولية أو يكلّفوا بمهام في الخارج بعد موافقة مجلس الوزراء.
• 3
   تم تدمير معظم الطرق اللبنانية، ولحقت أضرار بالغة ببقية البنية التحتية وتم محو منطقة وسط بيروت، المركز التجاري للبنان، بشكل شبه كامل.
• 4
  التي كانت قد أنشئت عام 1954 وأُلغيت بموجب المرسوم الاشتراعي 5/77 الذي أنشأ مجلس الإنماء والإعمار.
• 5
   بقرار من مجلس الوزراء رقم ١٢٤١ (٢٠٠١)، لُزِّمت «الخطة الشاملة لترتيب الأراضي اللبنانية» لطرفين من القطاع الخاص: دار الهندسة وإيوريف IAURIF، على شكل ائتلاف استشاري 
• 6
   إن مجلس الإنماء والإعمار هو المنارة الرئيسية لمجلس الوزراء، ويتبع تعليماته وينسّق مع الوزارات المعنية.
• 7
   الوكالة الحكومية للإشراف على التوظيف في الإدارة العامة
• 8
   حتى اليوم، تتداخل مسائل التخطيط بين العديد من الوزارات والهيئات العامة، ولا سيما بين مجلس الإنماء والإعمار، والمديرية العامة للتعمير، والمجلس الأعلى للتخطيط العمراني، وفي بعض الحالات البلديات. في مواجهة التحدي الهائل المتمثل في توضيح الديناميكيات المحلية مع الديناميكيات الأكبر، لا تزال البلديات واتحاداتها تحاول إيجاد طريقها، بشكل أساسي من خلال تجربة أدوات مختلفة.
• 9
   ومع ذلك ، لم يتم اتّخاذ أي خطوة لمتابعة سياسة التخطيط الحضري منذ SDRMB (Schéma Directeur de la Région Métropolitaine de Beyrouth) ودراسة المرور في الثمانينيات. 
• 10
   لعبت بريدي دوراً في إعفاء “سوكلين” من دفع فواتيرها لنقابة المهندسين والمعماريين.